摘要：推进基层民主的着力点是发挥群众的主体意识，吸收广大群众参与社会治理和监督。近年来，新城街道探索实践市民议事会制度，有效提升了群众的监督意识，深化了基层民主政治建设，填补了街道一级无人民代表大会的空白。通过召开市民议事会、开展闭会期间活动、意见建议办理等形式，进一步畅通民意诉求表达渠道，实现从“为民做主”到“由民做主”的转变，有力地践行了执政为民的理念，走出了一条发展共商、民生共议的基层社会治理新路径。按照中央加快推进依法治国的战略方针，在新的形势下，探索和实践街道一级的民主议事制度，对于坚持和完善人民代表大会制度，进一步促进基层民主治理，具有十分重要的意义。

关键词：街道市民议事会；民主；监督；议事；社会治理

街道作为我国城市的基层政权组织,是党和政府联系群众的桥梁与纽带，也是社会治理的基础和依托。在国家行政区划序列中，街道和乡镇一样，是最基层的政府机关，但由于街道是辖区党委、政府的派出机构，不设立人民代表大会，致使群众民主参与街道公共事务的渠道受限，容易出现政府职能范围内监督工作的“真空地带”，使得人大工作运行模式与街道自身实际不相适应的问题日益突出。如何在现有体制下充分保障市民群众的知情权、参与权和监督权，有效解决人大监督缺位、民意反映断层、民主渠道缺失的不足，是当前街道建设发展中迫切需要解决的一项重大课题。本文以秀洲区新城街道为例，通过深入阐述街道市民议事会制度的实践做法及作用发挥，并围绕问题提出针对性建议，为进一步夯实人大工作基础、推动基层民主建设、完善社会治理体系作一探索性思考。

一、 主要做法

2017年8月，根据秀洲区人大常委会部署要求，新城街道作为全区试点，按照“121”制度规范（121即：会议一年召开两次，会议时间不少于1天）率先建立市民议事会制度。具体实践中，街道人大工委不断开拓思路，积极探索一套行之有效的运行机制，在全区走出了一条其他街道可借鉴可复制的模式，具体做法是：

（一）严密筹划，建立市民议事机制。2017年5月，街道人大工委在外地学习取经的基础上，参照人民代表大会制度的有关法律法规，酝酿起草了《新城街道市民议事会暂行办法》，并根据暂行办法制定下发《关于筹备召开新城街道第一届市民议事会第一次会议的意见》，明确了街道首届市民议事会的组织架构，明晰了首届市民议事员的资格条件、名额、产生办法和程序要求。同时，为确保议事程序的严谨性，街道党工委多次听取情况汇报，专题研究有关事项，对大会议程、日程及时间节点等进行讨论，坚持精益求精，保证每个事项高效运作，每个环节有序推进。2017年8月26日，街道一届一次市民议事会胜利召开，由亚都、春晓、中山、东升、秀湖社区及九里村组成的六个市民议事小组，在听取了街道办事处工作报告以及2017年民生实事工程开展情况之后，围绕政府工作重点、民生热点话题进行热烈的讨论，共提出涉及城市建设、小区管理、交通安全、文化教育等方面的建议22条，把群众关注最多、最期待解决的各类问题及时反映上来，议出民意心声，使市民议事会成为了群众利益的“扬声器”、和谐稳定的“稳压器”与经济发展的“助推器”。

（二）严格推选，优化市民议事队伍。市民议事员推选工作是开好市民议事会的基础和关键，街道人大工委采用协商提名和差额选举相结合的方法，严格把握推选质量，坚持原则不动摇，程序不走样，步骤不减少，力争把一些群众威望高、议事能力强、综合素质优的市民推选到议事员岗位上来。2017年8月初，经过社区（村）党组织推荐、街道有关部门联审、街道党工委会议讨论，并通过社区（村）市民代表大会选举、公示等环节,共产生市民议事员41名，其中13名区人大代表为当然议事员。为提高市民的参与率，增强市民议事会的代表性，今年5月份，街道人大工委根据各议事小组实际情况，进行适当调整补选，使整个议事队伍壮大到53人。议事员的构成充分体现广泛性和代表性，结构比例合理，由村（居）两委成员、专业技术人员（物业公司）、三产企业人员（商圈）、居民（新居民）代表、干部、军人等组成，其中女性18人，占总人数的33.96%；党员33人，占总人数的60.38%；大专以上学历33人，占总人数的66.04%。在市民议事员产生过程中，突出民主推荐程序，选优配强，强化公示，使之成为市民信赖的“代言人”。

（三）精心培育，提升市民议事能力。为切实发挥市民议事员的主体作用，建设一支有主见、有活力的议事队伍，街道人大工委积极组织议事员于会议召开前夕开展集中学习培训。自2017年8月市民议事会建立以来，街道先后举办了二期市民议事员培训班，特邀市人大研究室副主任刘江洪、区人大代表工委主任郭元春作专题辅导报告，围绕“怎样当好市民议事员”主题，从“什么是市民议事会”和“市民议事员如何发挥作用”等角度，结合市民议事员职责和义务，引导议事员提升议事水平，积极为街道经济社会各项事业发展建言献策。同时，为使议事会真正成为市民掌握“话语权”的新渠道，以议事小组为单位，开展上门走访、专题调研、座谈交流等会前活动，要求市民议事员按照“政策宣传员、民情收集员、矛盾化解员”的标准，及时了解和掌握群众的需求和呼声，围绕事关辖区发展的大事、事关群众利益的难事、事关服务市民的要事，理思路，选好题，为会议期间讨论报告提出意见、建议和批评作充分准备。

（四）力求突破，完善市民议事标准。市民议事会作为一项全新基层民主制度，没有现成的模式可依，没有固定的经验可循。为确保各项工作开展有规可守、有章可循，去年10月份，街道人大工委根据人大工作标准化建设要求，着重对市民议事会制度进行全面改进和提升。通过建立积分制、纪实制、评价制明晰市民议事会标准化管理机制，探索市民议事会会议、市民议事员履职、市民议事会监督工作等标准化，进一步规范市民议事会的运行模式。在制度完善过程中，街道人大工委坚持边制定、边实践，边完善、边推进，相继出台了《新城街道市民议事委员会议事规则》、《新城街道市民议事小组活动制度》等工作机制，明晰市民议事会、市民议事委员会会议召开以及意见建议办理的操作流程，明确将民生实事项目建设、财政预决算情况等内容，纳入到议事会及闭会期间的议事活动中去，最大限度地突出其议政议事作用。一届二次、一届三次市民议事会还分别通过了民生实事项目合议办法、政府部门工作评议办法，进一步规范了议政议事程序，保障了议政议事功能的发挥。

二、 初步成效

经过一年多的摸索实践，市民议事会制度在新城街道落地生根，在推动街道民主决策、强化民主监督等方面积累了一定的经验，强化了辖区民主氛围，回应了公众关注热点，扩大了人大工作影响，成效明显，得到了上级人大和社会各界的肯定。

（一）聚焦发展，促进了街道民主决策。市民议事会制度的建立，在街道与群众之间构建了上情下达、下情上传的渠道，充分发挥议事员植根群众的优势，把政府的决策部署带下去，把基层的反映呼声传上来。通过召开议事会，紧扣科学发展这一主题，围绕影响加快发展的突出问题，引导市民议事员探讨原因，研究对策，从而推动街道各项部署决策的科学化、民主化。如在今年1月20日召开的街道一届二次市民议事会上，全体市民议事员经过认真讨论，以无记名投票方式合议通过了生活垃圾分类全覆盖、拆迁安置小区改造提升等6项民生实事工程，较好地体现了政府决策和群众意愿的对接，真正让“政府的事”变成“大家的事”，“大家的事”成为“政府的事”。

（二）紧扣重点，增强了人大监督效果。市民议事会制度的建立，弥补了街道无本级人大代表、人大工作力量单薄等短板，填补了人大监督工作的“盲区”，为街道人大工委更好地履行监督职能走出了一条新路子。通过建立联动机制，围绕街道城市管理、文明创建、五水共治、民生建设等中心工作、重点工作，组织市民议事员在会议及闭会期间开展专题调研、实地视察等活动，真实了解街道重大决策执行情况，并督促有关部门及时采纳和吸收有益的工作建议，以实实在在的行动顺民意、赢民心、聚民力。如针对在一届二次市民议事会上合议通过的六大民生实事项目，街道人大工委专门成立市民议事员监督小组，并制定监督方案，将项目完成目标横向分解到各责任部门，纵向落实到每个时间节点，实行全程督导、跟踪问效，确保民生实事项目按时保质完成。目前，6件民生实事项目实施已进入扫尾阶段。

（三）狠抓落实，维护了社会和谐稳定。市民议事会制度的建立，推动了一批“老大难”问题的解决，为化解辖区矛盾、促进社会和谐发挥了积极作用。街道人大工委对议事会上提出的意见建议高度重视，按照“定领导、定人员、定任务、定时间”的“四定”原则，明晰分管领导专门抓，承办部门具体抓，并明确办理重点及办理期限，确保问题得到妥善解决。如针对农村自建小区化粪池常年未清理、导致经常性满溢这一民生难题，街道人大工委按照建议办理要求，督促街道相关部门抓好落实。今年5月初，街道投入40多万元，通过招标启动小区化粪池无害化项目工程，对义庄南北区、木桥港南北区4个拆迁安置小区近2000个化粪池进行集中清理，消除了黄梅天化粪池满溢，臭气薰天，容易引起滋生病菌的隐患，解决了群众自己无法解决的“心病”。市民议事会制度实施至今，共收集各类意见建议80多条。目前，在一届三次议事会上提交的建议均交由相关部门办理；一届一次、一届二次议事会意见建议已全部办结，问题解决率为73.3%，办理满意度达100%，取得了良好的社会效果。嘉兴日报、浙江日报、浙江人大网等媒体相继报道，其中《以“真落实”换“真满意”》在浙江人大杂志2018年第7期刊登，《嘉兴新城街道人大工委抓好市民议事会意见建议办理》等文章被人民网转载。

三、 存在问题

街道市民议事会作为一个传输政情民意的载体，它的成效已经显现，该制度不仅是体现反映群众意志、愿望的有益探索，也是基层社会治理中的成功创新，但作为一项民主实践尝试，由于缺乏顶层设计等原因，仍有一些问题值得关注和探讨。

（一）缺乏法律依据。基层民主创新必须在宪法和法律框架内进行。作为一种新生的民主制度，市民议事会在赢得一片掌声的同时，也带来了不少疑问和争议。现行法律法规对街道层面民主议事机构的设置还是“空白”，我省街道人大工委也是近10年左右才建立的，有部分省、市甚至还没有建立街道人大工委。随着城市化进程的不断加快，大量乡镇撤镇并建街，转为街道后，乡镇人民代表大会被取消，造成基层民主政治体制的“中断”。有的乡镇转街道后，直接将人民代表大会转为议事会，但也因为没有法律依据，难以发挥原有人民代表大会的作用。

（二）缺乏统一规范。街道市民议事会的具体职责、工作程序以及在基层社会治理中承担的角色、作用等问题均未予以明确。从各地实践来看，议事会操作程序有很多做法，有开成乡镇人代会的，有开成政情通报会的，也有开成专题讨论会的，有的甚至和党代会、政协会议合并开，让人感觉到议事会只是一个“自编自演”的民间议事组织，其严肃性、庄重性大打折扣。由于没有统一的制度性程序规范，对议事会工作的深度和广度产生一定程度的限制，不利于议事会整体作用的发挥。

（三）缺乏法律效力。如何实现市民议事会与人大权力的有效嫁接，是街道人大工委面临的一大现实困境。由于市民议事会在法律法规上没有明确的定义，不能作出具有法律效力的“决定”、“决议”，因此，会议通过的任何事项、提出的任何建议理论上没有法律约束力，只能作为一般性的建议或意见提供给党委、政府，对政府的监督作用体现不明显，影响议事员参政议事的积极性，致使权力运作受到很大程度的制约。这个问题不解决，市民议事会很容易开成“走走形式、过过程序”的会议，影响人大的权威性和公信力，不利于推进基层民主建设。

四、对策建议

一项民主制度的产生、发展，需要时间的累积和反复的实践。街道市民议事会制度本身和具体的操作执行仍有很大的完善空间，需要在探索中规范，在规范中发展，在发展中提升。

（一）要进一步明晰法律地位。要坚持在宪法和法律的范围内，就各地市民议事会制度的实践进行深入调查研究，广泛听取各方意见建议，并结合当前城市街道的特点和功能，尽快制定出台相关政策法规, 从法律上作出全国性或省的明文规定，明晰街道市民议事会的构架、机构性质及职能作用，同时要细化工作责任，进一步厘清街道市民议事会与区人大常委会、街道党工委、街道人大工委、街道办事处之间的关系等等。通过提供立法支持，在法律上保障基层民主创新，切实推动街道市民议事会沿着法制化的轨道健康发展。

（二）要进一步明确程序规范。民主必须有尝试，才会有进步；民主必须重细节，才能逐步完善。上级人大要根据新形势发展的需要，给予更多的调研和指导，要将街道市民议事会的发展走向放在全面推进基层社会治理现代化的高度来统筹考虑，在提炼总结各地普遍性、先进性经验的同时，兼顾“服务”和“管理”两个重点，对议事会制度的基本内涵、主要任务、组织形式、成员组成和工作要求等统一规范，形成一套系统、完备、科学、管用的操作体系和责任体系，为街道实行和发展议事会制度提供重要遵循，进一步明确市民参政议事程序，保障各项工作运转顺畅有效。

（三）要进一步强化刚性执行。根据目前实际操作情况，可以把街道市民议事会定位为社会组织的活动平台，赋予“党代会”、“人代会”、“政协会”审议监督、协商议事等多项功能，促使其发挥协商民主、基层治理作用，确保人大权力渗透到街道工作的各个环节。要以政策法规形式对会议讨论通过的有关事项、视察检查调研活动、意见建议办理等加强刚性执行，明确市民议事会作出的部署具有法律效力，以推动市民议事决策落到实处、见到实效；确定市民议事会的监督职能和监督内容，比如要确定议事会对相关部门的审议、监督职权，明确对街道办事处工作、财政资金安排使用、重大事项以及民生实事项目的监督、审议职权等，确保在实施监督时有法可依，促进辖区经济社会发展在法制的范围内有序运行；明晰意见建议办理的具体流程和承办责任，对议事员所提的意见和建议，如因承办部门敷衍塞责等原因而导致办理效果不理想、建议答复不合理等行为，可以通过人大法定程序交办，并进行必要的处理和惩戒。